一、发展现状
改革开放以来，我国苜蓿产业经历了缓慢发展阶段（1978-1998年）、快速发展阶段（1999-2003年）、调整转折阶段（2004-2008年）和振兴发展阶段（2009年至今），优质苜蓿?产量和质量大幅提升，为草食畜牧业提质增效提供了重要支撑。近年来，国家实施振兴奶业苜蓿发展行动，投入专项资金，建设高产优质苜蓿示范片（区），带动优质苜蓿种植面积不断扩大，质量快速提升，有力促进了苜蓿产业和奶业的发展。
（一）优质苜蓿生产初具规模。经过多年的不懈努力，优质苜蓿生产得到有效发展，生产基地实现通水、通电、通路“三通”，生产过程推行良种化、机械化、标准化“三化”生产，做到良种、良法、优质苜蓿，指达到《苜蓿干草捆质量标准》（NY/T1170-2006）二级及以上的苜蓿干草及其草产品。
良机“三良”配套，初步解决了苜蓿单产低、质量差、商品率不高的问题。据行业统计，2015年，全国苜蓿年末保留面积7067万亩，产量3217万吨，其中，商品苜蓿种植面积649万亩，比2010年增加324万亩。优质苜蓿种植面积320万亩，比2010年增加270万亩；优质苜蓿产量180万吨，比2010年增长8.2倍。据抽测，优质苜蓿干草平均单产562公斤/亩，粗蛋白平均含量18.1%，达到国家二级苜蓿标准。
（二）苜蓿区域化生产取得新进展。2015年，甘肃、内蒙古、新疆、宁夏、黑龙江、河北等6省（区）的优质苜蓿种植面积占全国的89.8%，形成了甘肃河西走廊、内蒙古科尔沁草地、宁夏河套灌区等一批十万亩以上集中连片的优质苜蓿种植基地。苜蓿种植面积超过1万亩的县有405个，其中，排名前100位的优质苜蓿生产大县产量占到全国的72.8%。一批苜蓿草业企业快速发展，在一些区域形成了种加销一体化的发展模式。
（三）苜蓿产业为奶业转型升级提供了有力支撑。通过实施振兴奶业苜蓿发展行动，增加了奶牛用优质苜蓿供给量，促进了奶牛单产和生鲜乳质量的提升，推进了奶业转型升级。目前，国产优质苜蓿能满足120万头泌乳牛的需求。36个奶牛养殖场对比试验数据显示，奶牛饲喂优质苜蓿后平均单产提高1047公斤，生鲜乳乳脂率提高0.22个百分点，乳蛋白率提高0.11个百分点，奶牛代谢类疾病发病率降低39.6%，一头泌乳牛年可增收1289元。苜蓿产业发展也存在一些突出问题：一是产不足需。2015年，仅奶牛用优质苜蓿的缺口就有130多万吨。随着奶业的发展，优质苜蓿供需缺口将进一步扩大。二是质量水平不高。受收获加工、储存运输、质量检测等设施设备不完善的影响，与发达国家相比，国产苜蓿的粗蛋白含量较低、相对饲喂价值不高、产品质量不稳定。三是产业化程度较低。龙头企业较少，全国年产1万吨以上苜蓿草业企业只有50家，大多数生产规模小，机械化装备水平低，管理水平不高。2015年全国商品苜蓿种植面积仅占总面积的9.2%。此外，在苜蓿生产技术研究推广方面，存在着研发集成不够、推广力度小等问题。
随着奶牛等草食动物养殖的发展，对优质苜蓿的需求将持续增加。“十三五”期间，种植业结构调整、草食畜牧业发展、奶业发展等对苜蓿产业提出了新要求，振兴奶业苜蓿发展行动、粮改饲试点、草牧业试验示范等政策措施，为苜蓿生产发展提供了机会。这些有利的内外部环境和政策条件，为苜蓿产业发展创造了广阔空间。
二、优质苜蓿市场分析
2015年，我国优质苜蓿总供给量为300万吨，其中国产180万吨，进口120万吨。受需求拉动，我国苜蓿进口量从2008年的1.9万吨增加到2015年的120万吨。
（一）2020年需求量
根据“十三五”草食畜牧业发展规划，2020年全国奶类产量目标为4100万吨，即泌乳牛（荷斯坦为主）应保持在600万头的水平。按照2020年奶牛规模化率达到70%，规模牧场需要饲喂优质苜蓿的泌乳牛将达到420万头。按每头泌乳牛一年饲喂1.5吨苜蓿，优质苜蓿需求量为630万吨。此外，预计肉牛、羊、兔等对优质苜蓿的需求量为60万吨。预计2020年全国优质苜蓿总需求量为690万吨。
（二）2020年生产量
预计2020年我国新增优质苜蓿种植面积300万亩，优质苜蓿产量可以达到360万吨；按照届时苜蓿进口量150万吨，预计2020年我国优质苜蓿总供给量为510万吨，缺口180万吨。
三、总体思路、基本原则和发展目标
（一）总体思路
按照加快发展草牧业、振兴奶业和种植业结构调整的总体要求，坚持优质苜蓿供给“国内为主、适当进口”的基本方针，以市场为导向，以科技创新为动力，以龙头企业为依托，加大政策扶持和引导，优化种养殖区域布局，加强苜蓿草种繁育基地建设，大力发展高产优质苜蓿种植加工，推行种养结合发展模式，提高苜蓿生产标准化、规模化、市场化、产业化水平，促进苜蓿产业持续健康发展。
（二）基本原则
1.种养结合，协调发展。按照草食畜牧业发展目标，结合粮改饲工作推进，因地制宜，以养定种、以种促养、种养结合，促进苜蓿种植与草食动物养殖配套衔接，就地就近转化苜蓿，实现草畜协调发展。
2.优化结构，突出重点。统筹考虑资源、环境、市场等因素，优化“粮经饲”三元种植结构，科学规划优质苜蓿区域布局和发展重点，以生产加工苜蓿干草为主，兼顾苜蓿青贮、草粉草颗粒等草产品生产。
3.龙头带动，提质增效。发挥龙头企业带动作用，集中资金、技术、销售等优势，通过订单生产、参股入股、收购托管等多种形式合作，促进种加养融合发展，提升综合效益。
4.科技创新，强化支撑。提升苜蓿生产科技水平，加强技术人才培养，加大育种、种植、加工以及全程机械化作业等关键技术的研发力度，完善苜蓿生产科技研究推广体系，强化苜蓿产业科技支撑。
（三）发展目标
到2020年，新增优质苜蓿种植面积300万亩，改造提升优质苜蓿种植面积300万亩，苜蓿干草单产达到600公斤/亩，增加优质苜蓿产量180万吨，优质苜蓿自给率达到80%左右；二级及以上标准的苜蓿干草比例达到55%以上；新增或改造提升苜蓿种子田面积10万亩，苜蓿种子单产达到30公斤/亩；发展壮大100家万吨级苜蓿草业龙头企业，建设500个高产优质苜蓿生产基地+奶牛（或其他草食动物）的种养结合示范场，建设238个优质苜蓿重点县。
四、区域布局与发展重点
根据苜蓿自然适宜性、区域生产条件及现状，结合全国奶业发展规划，将苜蓿产业分为东北及内蒙古、西北、华北和南方四个发展区域。
（一）东北及内蒙古区
包括辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古4省（区），适宜苜蓿种植的土地面积大，土壤肥沃，牛羊养殖量较大，是我国畜牧业的重点产区。2015年，区域内商品苜蓿种植面积204万亩，占全国的31.4%；苜蓿产业化发展较快，有万吨级草业企业16家；奶牛、肉牛、羊存栏分别占全国的32.5%、20.4%、25.8%。该区域积温不高，苜蓿年刈割2-3茬，冷害频发。
发展重点：主要发展苜蓿干草，适度发展苜蓿青贮，建立一批标准化优质苜蓿生产加工基地。推行草田轮作，改造和利用中低产田、瘠薄地、轻度碱地种植苜蓿。促进种养结合，苜蓿就地就近饲喂奶牛和优质肉牛。重点解决苜蓿冷害问题，提高出苗率、成活率和越冬率。
发展目标：到2020年，新增或改造提升优质苜蓿种植面积200万亩，建成优质苜蓿种植面积3万亩以上的重点县66个（见附录），苜蓿干草平均单产达到600公斤/亩，二级及以上标准的苜蓿干草比例达到50%以上，万吨级草业龙头企业30个以上。
（二）西北区
包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆5省（区），苜蓿种植历史悠久，种植面积大，是我国主要苜蓿种植区和种子生产基地，也是我国草食畜牧业主产区。2015年，区域内商品苜蓿种植面积393万亩，占全国的60.6%；苜蓿种子田面积35万亩，占全国的70.8%；有万吨级草业企业29家；奶牛、肉牛、羊存栏分别占全国的25.6%、21.9%、32.7%。该区域气候干燥、降水偏少，苜蓿种植用水主要依靠灌溉。奶牛养殖规模化率低，苜蓿外销运输距离远、运费高。
发展重点：主要发展苜蓿干草，建设一批规模化、标准化优质苜蓿生产基地。加快推进苜蓿产业化，提高加工水平和商品化率。加快苜蓿新品种培育，建设一批良种繁育基地，完善苜蓿种子繁育、收获、加工和检测体系。大力发展草食畜牧业，促进苜蓿就地就近利用转化。推行地下滴灌等节水灌溉措施，解决苜蓿种植缺水问题。
发展目标：到2020年，新增或改造提升优质苜蓿种植面积280万亩、种子田10万亩，建成优质苜蓿种植面积5万亩以上的重点县129个（见附录），苜蓿干草平均单产旱作达到450公斤/亩、水浇地达到800公斤/亩，二级及以上标准的苜蓿干草比例达到60%以上，万吨级草业龙头企业50个以上。
（三）华北区
包括天津、河北、山西、山东、河南5省（市），气候、水土等自然条件较好，苜蓿年刈割4-5茬，单产较高，奶牛、肉牛、羊以及肉兔等饲养量大，是我国畜牧业的主产区。2015年，区域内商品苜蓿种植面积40万亩，占全国的6.2%；有万吨级草业企业2家；奶牛、肉牛、羊存栏分别占全国的32.3%、16.4%、21.4%。该区域为传统农区，粮食作物种植面积大，优质苜蓿种植优势不明显，草业企业发展滞后。
发展重点：稳定发展苜蓿干草，适度发展半干青贮和青饲。充分利用粮改饲政策，加快建设优质苜蓿生产基地，培育苜蓿草业龙头企业。适度改造利用盐碱地、滩涂地、黄河滩地、中低产田，扩大优质苜蓿种植面积。提高苜蓿收获、加工技术水平，重点解决收获期“雨季霉烂”的问题。
发展目标：到2020年，新增或改造提升优质苜蓿种植面积100万亩，建成优质苜蓿种植面积2万亩以上的重点县29个（见附录），苜蓿干草平均单产旱作达到500公斤/亩、水浇地达到800公斤/亩，二级及以上标准的苜蓿干草比例达到60%以上，万吨级草业龙头企业10个以上。
（四）南方区
包括安徽、湖北、湖南、四川、贵州、云南等南方省份，水热条件好，雨热同期，苜蓿产量高，奶牛饲养量较少。2015年，区域内商品苜蓿种植面积12万亩，占全国的1.8%；有万吨级草业企业3家；奶牛、肉牛、羊存栏分别占全国的8.7%、31.7%、19.9%。该区域气温高、降水多、土壤酸性，丘陵山区地势不平，不适合苜蓿干草生产，奶牛用优质苜蓿干草主要依靠外调。
发展重点：主要发展苜蓿青饲和半干青贮，在云南高原部分地区推行苜蓿干草加工。在丘陵山区推广小型苜蓿种植加工设备，提高苜蓿生产水平。推广耐湿热的非秋眠级苜蓿品种，应用酸性土壤改良、田间排水等措施，解决南方区高温高湿的问题。发展目标：到2020年，新增或改造提升优质苜蓿种植面积20万亩，建成优质苜蓿种植面积1.5万亩以上的重点县14个（见附录），苜蓿半干青贮单产稳定在2.0吨/亩，二级及以上标准的苜蓿干草比例达到50%以上，万吨级草业龙头企业5个以上。
五、主要任务
（一）提升苜蓿良种生产能力
以西北地区为主，繁育推广苜蓿新品种。加强苜蓿育种技术研究，加大苜蓿新品种选育和推广力度，提高苜蓿良种化水平。“十三五”期间，建设10个年种植面积100亩以上的原种繁育基地、50个年种植面积2000亩以上的良种繁育基地。加强苜蓿良种繁育基础设施建设，完善种子基地的田间工程，配套种子收获、清选、加工、包装、检验检测等设施设备。
（二）加强优质苜蓿基地建设
在全国新增或改造优质苜蓿种植基地600万亩。加强种植基地土地整理、灌溉及排水等田间设施建设，配置或扩容储草棚库、堆储场、农机库、加工车间等，配备检验检测设备。在西北地区推行节水灌溉生产，在东北和黄淮海等地区的盐碱地推广雨养苜蓿生产。加强苜蓿播种、田间管理、收获加工等重点环节生产技术服务，提高苜蓿标准化生产水平。推广“企业+农户”“企业+基地”“企业+合作社”等多种经营模式，完善优质苜蓿生产经营体系。
（三）推进苜蓿生产机械化
实施苜蓿生产机械化提升示范行动，改造提升100个苜蓿种植企业（合作社）机械化生产水平。在苜蓿种子生产环节，完善育种、扩繁、收获和包衣拌种等设施设备；在种植环节，加强土地耕整、播种和田间管理的机械配套；在收获加工环节，推广机械化刈割压扁、搂草摊晒、打捆集垛、二次加压、青贮、烘干、草粉草颗粒加工等高效低损生产设备。
（四）促进种养结合发展
建设500个高产优质苜蓿生产基地+奶牛（或其他草食动物）的种养结合示范场。每个示范场奶牛存栏300头以上，每头奶牛配套4亩饲草料地（2亩苜蓿、2亩青贮饲料轮作）。加强示范场种植、养殖设施建设，推广应用饲草料高效调制饲喂技术，完善粪污收集、处理、利用等设施。大力推广示范场典型经验，示范带动种养结合发展。
六、保障措施
（一）加强组织领导
把优质苜蓿产业作为促进草牧业发展的战略产业，加强规划和指导。优质苜蓿重点发展区域，要制定本区域产业发展规划，确定发展思路，制定发展目标和工作重点，完善配套政策措施。畜牧兽医部门要与财政等部门加强沟通协调，积极争取资金、项目、技术等方面的支持，促进产业持续健康发展。
（二）加大政策支持力度
加大优质苜蓿生产的扶持力度，对新增的规模化苜蓿种子田、集中连片苜蓿种植基地给予资金补贴支持。加大苜蓿等饲草料作物收获、加工机械补贴力度。探索金融保险支持，给予苜蓿种植企业（合作社）信贷支持。建立苜蓿生产风险防范机制，开展苜蓿种植保险试点。开通草产品运输绿色通道，降低商品苜蓿流通成本。
（三）完善质量检测制度
修订苜蓿草产品质量标准，与国际标准接轨，用标准规范苜蓿生产。加强苜蓿草产品检测技术研发，组织开展苜蓿草产品中粗蛋白、中性洗涤纤维、酸性洗涤纤维等营养指标，以及农药残留、重金属等安全指标的监测，提升苜蓿草产品质量。逐步建立第三方检测制度，促进形成“优质优价”的价格体系。
（四）健全市场营销体系
支持苜蓿种植专业合作社发展，培育壮大苜蓿草业龙头企业。加强苜蓿草产品市场信息网络建设，推动苜蓿草产品网上交易，推行订单生产，实现苜蓿生产者与养殖企业的对接。完善国内与国际市场苜蓿草生产信息监测、市场预警和信息发布制度，科学引导经营主体合理安排生产。
（五）强化科技支撑
依托畜牧兽医技术推广部门、科研院所等力量，加大草畜一体的轻简化技术示范推广力度。加强国家牧草产业技术体系与省级技术体系的合作，研发因地制宜的苜蓿生产技术，提高苜蓿生产水平。加强苜蓿生产、加工、储运等技术培训，培育产业发展急需的技术人才。
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